公共管理学从何而来？立于何处？又为何而做？

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• 公共管理学从何而来？

公共管理学(Public Management) 的前身是公共行政学(Public Administration) , 公共行政学的前身则是行政学(Administration) , 而行政学则是从政治学中分化出来的。大家公认现代行政学的开山鼻祖是美国的威尔逊。至于公共管理学何时兴起, 则有不同的看法, 莫衷一是。有的认为行政学的兴起就是公共管理学的兴起, 有的认为怀特1925 年出版的《公共管理研究导论》标志公共管理学的诞生, 至今已有70 多年的历史。还有的认为公共管理学诞生于上世纪的七八十年代, 并随着新公共管理的兴起而走向兴盛。虽然对于公共管理学生于何时各说不一, 但大家对公共管理学成长的大致历程还是有共识的。从公共管理学的发展历程来看, 其形成和发展, 与2个学科有十分密切的关系: 一个是政治学, 另一个就是管理学。其中, 政治学是基础, 是行政学起源的学科基础; 而管理学则在一定程度上为公共行政学向公共管理学发展提供了直接的推动作用。但在很多方面, 管理学对公共行政的影响更为积极。部分原因是, 管理学不像政治学那样与公共行政学之间有血缘关系, 管理学开始照顾公共行政学时, 公共行政学已经进入了青春期。这并不是说管理学为公共行政学创造了温暖、舒适的环境, 并不是这样。政治学有时表现得更像一个专制的父母, 管理学对待公共行政学则更像一个心不在焉的大妈, 不太清楚谁住在哪个房间, 还常常忘记给他们吃饭。管理学对公共行政学有明确而有益的影响。影响之一就是推动公共行政学发展新的管理学的方法论, ⋯⋯它使公共行政学者重新思考公共行政中公共的意义”。由此可见, 行政学、公共行政学与公共管理学三者之间不管有多大的差异, 其根脉是一致的,逻辑起点都是在政治学。如果从这一点出发去看公共行政学与公共管理学之间的差异, 那就会发现这种差异是非本质性的, 从根本上讲, 主要体现为所界定的公共行政的主体和管理对象的扩大、以及研究范式上的一些变化, 而这种变化并没改革公共行政学或公共管理学的核心价值和精神。

• 公共管理学立于何处？

政治学的使命也是十分明确的: 就是如何在资源稀缺的条件下, 创造使人们的无限欲求得到最大满足的有序的公共生活。有序公共生活的本质就是公共权力使公共利益共创、共有和共享成为可能。公共利益的现实形态就是公共资源。为此, 政府就必须有效地组织和管理公共资源, 使其得到有效的保障和增长; 就必须公正分配公共资源, 使其成为人与社会发展的力量; 就必须依社会需求而创造新的公共资源, 使公共利益得到更大程度的实现。于是, 如何建立一个有效的政府以有效地生产、管理和配置公共资源, 从而最大限度地保障和实现公共利益, 也就成为政治学必须在实践层面上关注的问题。于是, 行政学由此产生。威尔逊创立行政学研究的时候, 强调行政学的使命是“力求使政府不走弯路, 使政府专心处理公务减少闲杂事务, 加强和纯洁政府的组织机构, 为政府的尽职尽责带来美誉。”但很快人们发现, 行政学仅仅关注建立优良政府行政是不够的, 还必须考虑政府如何有效地组织和管理公共资源、处理公共事物。社会对政府公共服务性要求的日益增强, 行政的公共性也就日益凸现, 于是, 有了公共行政与公共行政学的提法。当人们交往的公共领域越来越大, 公共资源积累越来越多, 政府必须联合更多的社会力量, 通过各种制度机制来满足公共需求, 来生产、管理和配置公共资源的时候, 公共行政学向公共管理学发展也就成为一种历史必然。但是, 不论公共管理学如何发展, 其内在的价值和使命与政治学是共同的。

• 公共管理学为何而做？

在从行政学到公共行政学, 然后再到公共管理学的发展过程中, 传统的行政学先后拓展出2个大空间:(1) 在价值层面上, 拓展出公共空间, 从而使行政(学) 获得了公共性;(2) 在工具层面上, 拓展出管理空间, 从而使行政( 学) 获得了治理性。前者使行政的主体、客体以及相互之间的关系发生变化;后者使行政的行为从单向的等级管制走向上下互动的协作、从单中心走向多中心、从非赢利性走向有收益性。所以, 美国著名行政学家弗雷德里克森认为, 公共行政的精神的首要体现就是超越“ 政府行政”, 追求行政的公共性“: 公共行政的前辈们明智地选择‘ 公共行政’, 而非‘ 政府行政’一词来表明这个领域的性质。公共行政包括国家的活动, 的确也根植于国家。但是, 其范围更广, 并且应该更广,还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与表现。”

基于公共管理的公共性与管理性, 为了维护、保障和扩大公共利益, 公共管理应该围绕作公共资源的管理展开。公共资源是公共利益形成的基础,同时也是公共利益的具体指向。在这其中, 公共资源支撑公共利益; 公共利益创造新的公共资源。在现实的人类社会中, 公共资源体现为3 种形态:(1) 自然提供的公共资源, 如自然资源;(2) 政府提供的公共资源, 如各种公共物品, 包括价值形态、制度形态和物质形态;(3) 社会创造的公共资源, 如民间的公约、志愿行动、慈善救助等等。对于一个社会发展来说, 这些公共资源的组织、管理与合理配置,直接关系到一个社会发展的资源、秩序与动力。人类历史发展历程表明, 经济社会越发展, 个体与社会的发展对公共资源的依赖性越强, 与此相应, 对政府管理公共资源, 维护、保障和扩大公共利益的能力要求越高。

公共管理是有明确管理对象、管理主体和管理原则的管理活动: 其对象就是公共资源, 其主体就是以政府为核心所形成的政府、市场、社会多元统一的公共治理体系; 而其原则就是公共性、公正性和效益性的有机统一。