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郑功成代表：加快制定《就业促进法》 |
| 03月11日 17:05 |
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案由：
党的十六大报告中明确指出，就业是民生之本。在人口众多和劳动力资源过剩的客观背景下，促进就业与促进经济增长在中国的未来发展中具有同等重要性。因为就业压力不是短期内形成的，也绝对不是短期内可以解决的，它需要采取长期有效的、相对稳定的法制措施。因此，有必要制定专门的《就业促进法》。
案据：
制定《就业促进法》的基本依据，主要在以下几个方面：
第一，就业压力与就业形势严峻将是我国长期的格局，对就业问题采取积极的促进政策是基于中国基本国情的必须举措，它应当走向法制化。人口众多是我国的基本国情，全国城镇每年新增的适龄劳动人口不会低于1000万，而数亿农村剩余劳动力亦将逐渐向非农劳动者转化，目前城镇还有1400多万下岗失业人员（以后的失业率即使按6%估计，每年也将约2000万人左右），这些将构成长期的、巨大的就业压力，如果没有促进就业的法律保障，就有可能因行政决策的失误酿成就业危机，进而引起重大的社会危机。因此，就业压力的扩大化与长期化，要求促进就业政策法制化。
第二，现行有关法律不能解决就业问题。尽管《中华人民共和国宪法》规定劳动者有劳动的权力与义务，但再无具体的维护这种权力的法律规定；《中华人民共和国劳动法》并不是一部促进就业方面的法律而只是一部劳动管理法，它本身不仅还存在着某些内在缺陷，而且并不具备促进就业的功能。换言之，在我国这样一个人口众多、劳动力资源将长期表现为过剩并且正在快速地向工业化迈进的国家，促进就业方面的法律迄今还是空白。这种局面不利于我国促进就业的发展战略的实施。
第三，制定《就业促进法》已经具备相应的基础。一是党和国家已经明确了促进就业的积极政策取向，我国已经走不过了一个单纯追求经济增长的时代，就业已经成为民生之本。二是近年来中央为解决就业与再就业问题发布了一系列政策性文件，这些文件可以作为《就业促进法》的立法基础，如2002年9月以后中共中央、国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，国务院办公厅下发了《关于下岗失业人员从事个体经营有关收费优惠政策的通知》，劳动保障部、财政部、国家计委、国家税务总局、中国人民银行等多个中央部委亦接连下发了多种政策性文件，都是以促进就业为基本出发点，这些政策性文件以及此前颁发的多种有关促进就业的政策性文件中的有关内容经过修订与完善，完全可以上升到法律规范的层次。三是国外的就业立法可以为我国的《就业促进法》立法提供经验，而在国外，如即使追求自由市场至上的美国，1964年制定的《就业法》也明确肯定政府对控制就业与促进就业所承担的责任；俄罗斯在《俄罗斯联邦居民就业法》中亦明确规定了就业问题在政府工作中的重要地位等；德国有《劳动促进法》，秘鲁有《就业促进法》，匈牙利有《促进就业与失业救济法》，波兰有《就业与失业法》，韩国有《就业保险法》、《职业培训促进法》，等等，这些均为我国制度《就业促进法》提供经验。
第四，劳动就业始终是悠关国计民生的根本，有关就业的政策应当上升法律规范的层次，对我国这样一个人口众多、劳动力资源长期过剩的国家而言，对就业问题的立法更应给予高度的重视。同时，我国迟早要制定《劳动法典》或《就业法典》，将劳动就业立法提升到与刑事立法、民事立法、商事立法同等法律体系同等重要的地位，而制定《就业促进法》正是为制定《劳动法典》或《就业法典》奠定基础。
第五，促进就业的政策要上升到法律规范的层次，在现阶段还不可能用别的法律来替代。如《劳动法》主要规范劳动就业管理，即使作重大修订也很难解决促进就业问题；同样，社会保障方面的立法也只能从保障失业工人的生活权与培训权等方面进行部分规范，况且社会保障立法亦是空白。因此，我国需要制定专门的《就业促进法》。
综上，在就业弹性持续下降的局面并未从根本上得到扭转，就业问题的严峻性绝对不是短期内可以解决的背景下，制定《就业促进法》不仅具有必要性，而且具有紧迫性。
方案：
我们建议国家制定专门的《就业促进法》，希望这部法律能够早日出台。对这样一部法律的内容，我们还有如下一些具体建议：
1．将《就业促进法》纳入十届人大的立法规划。在全国人大成立就业促进法起草小组，在国家劳动就业行政管理部门与工会组织等密切配合下，组织劳动就业专家、法律专家等参与，尽快着手起草《就业促进法》，争取这一事关国家全局和持续、协调发展的法律能够早日出台。
2．制定《就业促进法》的基本思路是确立就业增长与经济增长同等重要的地位，以党和国家及政府职能部门现行有关促进就业的政策性文件为立法基础，广泛吸收国外就业立法方面的经验，充分尊重中国人口众多、劳动力资源可能长期过剩的具体国情，处理好保持国民经济持续、稳定增长和同时促进就业较快增长以适应工业化快速推进的关系。
3．《就业促进法》需要明确规定劳动者在就业方面的基本权利。如劳动者的劳动权、平等就业权、自由择业权、职业安全权、失业保障权、教育培训权等，并对这些权利进行法律阐述。
4．《就业促进法》需要明确规定就业在政府工作中的重要地位。在市场经济条件下，政府不再包办就业等于政府可以不管劳动者的就业，对就业问题采取积极而有效的行政干预是对人民负责任的政府的具体表现。因此，法律应当明确规定各级政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务，并将这一指标作为国家立法机关监督与考核行政机关效能的重要指标。换言之，行政机关的效能指标将不能只是经济增长指标，同时也应当包括创造就业岗位和就业增长的指标。
5．《就业促进法》需要明确劳动者的失业保障。我们建议将失业保险及相关政策统一纳入《就业促进法》，失业保险向就业保障制度转化已经成为世界各国失业保险制度改革与发展的新趋势，失业保险的功能应当从对失业者的生活救济为重点向帮助失业者重新就业为重点转化。在这方面，法律应规范参加失业保险为条件与范围，失业保险基金的筹集与管理，失业保险基金对失业者的救助，失业培训及其他帮助失业者寻找新的工作岗位的措施等。
6．《就业促进法》应当对劳动密集型产业提供应有的保护。在这方面，法律应当明确规定中小企业尤其是小企业与个体经济可以获得法律的特别保护，因为这些通常是劳动密集型经济组织，是我国未来相当长时期内可以增加就业的主要渠道，必须有相应的保护措施。
7．《就业促进法》应当确定相应的就业援助办法。包括对雇主雇用失业者的补助，对失业者重新的就业的援助，以及对一些传统产业或夕阳产业的援助等，当然，这些援助办法同样需要有严格的限制性条件。西方许多国家的实践证明，采取就业援助政策能够取得促进就业的明显效果。
8．《就业促进法》需要明确职业资格证书制度和就业准入制度。它与技能培训密切配合，不仅着眼于提高劳动者的技术素质，更能够提升劳动者的就业能力，从而不能看成是对就业的限制。
9．《就业促进法》还需要明确规定打破劳动力市场的分割，创造公平的就业环境，维护全国劳动力市场的一体化。
总之，我国的人口压力与就业压力将是长期存在并需要引起足够重视的重大现实问题，在工业化进程不断加快、数以亿计的适龄劳动人口需要就业岗位的背景下，就业问题早已具有了与经济发展同等重要的战略意义与现实意义，将促进就业增长用法律的形式固定下来，使有关促进就业的政策长期化、稳定化，无疑将有利于就业的持续增长和劳动力市场的健康发展。（郑功成：中国人民大学教授，中国社会保险学会副会长）
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责编:晓星 来源:CCTV.com
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